Autor: Ina Jimbei, lector universitar, avocat Casa de avocatură ”Efrim, Roșca și Asociații”

Context

La data de 1 aprilie 2019, a intrat in vigoare Codul administrativ al Republicii Moldova (CA). Acesta a introdus un șir de concepte noi, preluate în mare parte din legislația germană. Una din noutățile legislative este legiferarea mai multor feluri de acțiuni în contenciosul administrativ. Distincția între felurile de acțiuni se face după scopul urmărit de reclamant și/sau tipul actului contestat.

Menționăm că, procesul civil autohton cunoaște clasificarea acțiunilor civile în funcție de scopul juridic urmărit de reclamant, doar că are mai degrabă o semnificație doctrinară. Astfel, după criteriul enunțat în procesul civil există acţiuni în constatarea dreptului, acţiuni în realizarea dreptului și acţiuni în constituirea de drepturi.

Legea germană

Și dreptul german divizează toate tipurile de acțiuni în trei mari categorii :

  • Gestaltungsklage - acțiune pentru schimbarea imediată a dreptului sau statutului legal, de exemplu excluderea unui acționar sau asociat dintr-o companie germană sau dizolvarea unei societăți germane (art. 133 Handelsgesetzbuch, art. 323 Zivilprozessordnung); 
  • Leistungsklage - acțiune în realizare (cereri de plată, executare silită în natură, cereri de despăgubire, dezvăluirea informațiilor etc).
  • Feststellungsklage - acțiune pentru hotărâre declarativă, cum ar fi hotărâre judecătorească care confirmă faptul că o persoană  este beneficiar în temeiul unui testament, că cineva este tatăl biologic al unui copil etc.

Dreptul administrativ german recunoaște aceste trei tipuri de acțiuni însă extrage din ele câteva, formulând încă două varietăți: die Anfechtungsklage (acțiune înaintată pentru a invalida un act administrativ) și die Verplichtungsklage (acțiune înaintată atunci când autoritatea administrativă refuză să emită un act administrativ). 

Tipurile de acțiuni în contenciosul administrativ

Codul Administrativ al Republicii Moldova după modelul german, reglementează cinci tipuri de acțiuni în contenciosul administrativ în art.206:

I. Acțiune în contestare (die Anfechtungsklage) (art.206, alin.(1) lit.a) CA) - anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual.

Acest fel de acțiune pare a fi preluat din §42 din Codul de procedură al instanțelor administrative din Germania (Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)) în conformitate cu care prin intermediul unei acțiuni poate fi solicitată anularea unui act administrativ ((1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) (...) begehrt werden) 

Acțiunile în contestare au ca scop anularea unui act administrativ individual. De regulă, o acțiune în contestare este formulată pentru a contesta un act administrativ anulabil. Totuși această acțiune poate fi înaintată și în cazul actelor administrative, care, deși sunt în fapt nule, par a fi doar anulabile până când sunt declarate ca atare de instanță . 

II. Acțiunea în obligare (die Verplichtungsklage) (art.206, alin.(1) lit.b) CA) - obligarea autorității publice să emită un act administrativ individual.

Și acțiunea în obligare pare a fi preluată din §42 VwGO care prevede că prin intermediul unei acțiuni poate fi solicitată obligarea de a emite un act administrativ ((1) Durch Klage (...) die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.)

Se depune o acțiune în obligare dacă autoritatea administrativă refuză sau nu adoptă un act administrativ pe care este obligat să îl adopte. În practica germană astfel de acțiuni apar în domeniul administrării serviciilor comunitare și unde o persoană are nevoie fie de alocări, fie de permisiuni sau de aprobări din partea administrației pentru a desfășura o activitate sau are nevoie de alocarea unui împrumut sau a altui tip de ajutor social. Doctrina germană accentuează că chiar și în cazul în care autoritatea administrativă a refuzat să adopte/emită un act administrativ, acțiunea potrivită este acțiunea în obligare și nu acțiunea în contestare . Aceeași logică o atestăm și în Codul administrativ al RM, în conformitate cu art.224, în baza unei acțiuni în obligare instanța anulează în tot sau în parte actul administrativ individual de respingere a solicitării sau o eventuală decizie adoptată în procedura prealabilă și obligă autoritatea publică să emită un act administrativ individual, dacă revendicarea pretenției reclamantului de emitere a actului este întemeiată.

III. Acțiune în realizare (Leistungsklage) (art.206, alin.(1) lit.c) CA) -  impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune. 

Este o acțiune specifică actelor reale, reglementate la art.14 CA.

În doctrina germană în calitate de exemple găsim  acțiuni ce țin de restituire, despăgubire, solicitarea subvențiilor, alte remedii inclusiv ce țin de contractele administrative.

IV. Acțiunea în constatare (Feststellungsklage) (art.206, alin.(1) lit.d) CA) - constatarea existenței sau inexistenței unui raport juridic ori nulității unui act administrativ individual sau a unui contract administrativ.

Această acțiune a fost preluată din § 43 VwGO în conformitate cu care stabilirea existenței sau inexistenței unui raport juridic sau a nulității unui act administrativ poate fi solicitată printr-o acțiune în cazul în care reclamantul are un interes justificat pentru stabilirea acestuia cât mai curând. (Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage)).

Acțiunea în constatare poate fi înaintată pentru:

(a) constatarea existenței sau inexistenței unui raport juridic

Menționăm că așa un fel de acțiune nu este o acțiune tipic germană, este cunoscută și pe plan european atât în sistemul continental cât și cel anglo-saxon (action for declaratory judgement).

Un exemplu din doctrina germană este: autoritatea administrativă consideră că, pentru desfășurarea sau continuarea unei activități, reclamantul are nevoie de o permisiune specială, în timp ce ultimul consideră că nu este nevoie.

Un exemplu din practica curților din SUA în ceea ce privește contractele încheiate cu statul este atunci când există o dispută ”fundamentală” referitoare la faptul dacă agentul economic trebuie să continue prestarea serviciilor în baza contractului cum era stabilit inițial sau să accepte modificările impuse de agentul statal. În așa cazuri, evident că agentul economic riscă rezoluțiunea contractului pentru neexecutare și răspundere față de co-contractant dacă mai târziu se va constata că a greșit în privința obligațiilor sale. Astfel, înaintând o acțiune în constatare a unui raport juridic acesta își diminuează riscurile de răspundere. Adică agentul va solicita instanței să se expună dacă solicitările agentului statal (co-contractantul) trebuie să fie executate sau el are dreptul să refuze executarea acestora. 

Conform doctrinei germane, termenul raport juridic este folosit în sens Savignyan reprezentând o relație determinată de lege a unei persoane cu o altă persoană, grup sau lucruri. Relația poate fi de natură personală de exemplu ce ține de statut familial, etc. Se extinde asupra tuturor relațiilor juridice fie drepturi, privilegii sau imunități. De exemplu, posibilitatea de a rezolvi contractul .

Din păcate, legiuitorul nostru nu a preluat din § 43 VwGO și sintagma ”cât mai curând” care ar permite legiuitorului nostru să examineze astfel de acțiuni cu prioritate și în termeni restrânși.

(b) constatarea nulității unui act administrativ individual

Este important să accentuam diferența dintre acțiunea în contestare și acțiunea în constatare o dată ce la prima vedere ele par a fi similare anume în partea ce privește actul administrativ. 

Acțiunea în contestare are ca obiect un act administrativ anulabil (adică ”un fel” de nulitate relativă), iar acțiunea în constatare are ca obiect un act administrativ nul (”un fel” de nulitate absolută).

Art.141 CA prevede în ce cazuri un act administrativ este nul.

În toate celelalte cazuri vom avea un act anulabil și deci pentru anularea acestuia vom alege anume acțiunea în contestare.

Reiterăm că, deși împotriva unui act administrativ nul trebuie să se depună o acțiune în constatare, nu se exclude și o acțiune în contestare. Această interpretare are la bază faptul că nulitatea absolută nu se bazează întotdeauna pe temeiuri expres prevăzute de lege. Pe lângă anumite temeiuri expres indicate în art.141 alin.(2), art.141, alin.(1) conține o normă destul de general formulată astfel încât  deseori doar în finalul dezbaterilor instanța va constata că totuși avem un act nul și nu anulabil.

(c) constatarea nulității contractului administrativ.

V. Acțiune de control normativ (art.206, alin.(1) lit.d) CA)  - anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (art.12 CA).

Consecințele neindicării exacte a felului de acțiune în cererea de chemare în judecată

În contextul felurilor de acțiuni reglementate în CA, în practica judiciară s-au ivit situații când judecătorul în încheierea de acordare a termenului pentru înlăturarea neajunsurilor a solicitat reclamantului indicarea exactă a felului de acțiune înaintată.

Analizând art.211, alin.(1) și (2) CA care indică cerințele de conținut pentru cererea de chemare în judecată nu găsim obligativitatea încadrării pretențiilor în una din felurile  de acțiune prevăzute la 206 CA.

În acest context cităm și articolele:

- art.22 CA în conformitate cu care autoritățile publice și instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sînt legate nici de expunerile participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor și 

- art.219 CA care prevede:

  • instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă, explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și aprecierii stării de fapt;
  • instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de drept ale litigiului care nu au fost discutate de participanții la proces;
  • instanța de judecată nu este legată de textul cererilor formulate de participanții la proces.  

Considerăm că instanța nu va putea invoca neîndeplinirea cerințelor de conținut pentru cererea de chemare în judecată în cazul în care reclamantul în contencios administrativ nu va invoca concret felul acțiunii utilizate.

Delimitarea fiecărui tip de acțiune este importantă o dată ce pentru anumite acțiuni este inerentă procedura prealabilă în cazurile prevăzute de lege și de asemenea există termene de adresare la autoritate și/sau instanță (acțiunea în contestare, acțiunea în obligare), iar unele sunt imprescriptibile (acțiunea în realizare, acțiunea în constatare, acțiunea de control normativ).

Prin urmare, chiar dacă instanța nu poate să stabilească termen de înlăturare a neajunsurilor pentru că nu a fost indicat felul acțiunii în contenciosul administrativ, stabilirea de sine stătătoare corectă a felului de acțiune va permite justițiabilului să își formuleze corect pretențiile și de asemenea să exercite apărarea, respectând cerințele legale și încadrându-se în termenele stabilite de lege.

În același timp, atragem atenția asupra faptului că în cazul contestării anumitor acte administrative ale anumitor autorități a căror activitate este reglementată prin legi speciale (de exemplu ANSC, Consiliul Concurentei), la aprecierea respectării termenilor, necesitatea procedurii prealabile,  va fi necesar de concordat prevederile acelor legi și ale art.206 (Felurile de acțiuni în contencios administrativ) respectând condițiile menționate în art.2, alin.(2) CA.