Autor: Ina Jimbei, doctor în drept, lector universitar, avocat Casa de avocatură ”Efrim, Roșca și Asociații”

La data de 01.04.2019 a intrat în vigoare Codul administrativ al RM (CA). Chiar dacă a trecut mai mult de un an, rămâne actual de a discuta despre premisele care au determinat legiuitorul să vină cu această reglementare, despre structura și modul de interpretare a acestuia. 

Care a fost necesitatea adoptării Codului Administrativ?

În general ideea codificării normelor ce țin de relațiile administrative este de dată recentă în comparație cu celelalte ramuri de drept (proces civil, proces penal, civil etc.), a căror codificare distinctă este prezentă în aproape toate sistemele de drept comparat (Dragos Dacian-Cosmin, Toadere Ioana, Revista "Curierul Judiciar", Nr. 11/2016, pag.616).

Pe plan național necesitatea adoptării unui cod era susținută cu mult timp în urmă de anumiți cercetători care menționau că elaborarea unui cod de procedură administrativă este necesară nu numai pentru consolidarea contenciosului administrativ, dar și pentru consolidarea întregului proces decizional și de administrare publică (ȚURCAN, O. Codul administrativ – factor de consolidare a accesului la justiția administrativă în Republica Moldova. În: Legea și Viața. 2019, nr. 8 (332), pp.38-45. ISSN: 1810-309)

Oficial, necesitatea elaborării unui Cod administrativ (sau de procedură administrativă) o putem desprinde din două Note informative care au însoțit două proiecte de legi.

Primul proiect de lege înaintat de Cancelaria de Stat datează în 2013. La acel moment codul purta denumirea de Cod de procedură administrativă. Al doilea proiect de lege a fost înaintat în anul 2017 de un grup de deputați, dar deja cu denumirea de Cod administrativ, reprezentând  inițiativa legislativă a unui grup de deputați.Aceste două proiecte, în ceea ce privește conținutul, sunt foarte asemănătoare. Însă, în primul proiect era în mod mai detaliat reglementat contractul administrativ, fiind menționate expres criteriile de calificare a unui contract ca fiind administrativ, era reglementată jurisdicția administrativă și actul administrativ-jurisdicțional și nu era încorporat controlul judecătoresc a procedurii administrative, adică Legea contenciosului urma să rămână în vigoare.

Rezumând ambele note informative, necesitatea codificării normelor ce țin de raporturile administrative a fost determinată de existența multitudinii de reglementări ce prevedeau o serie de proceduri speciale și neuniforme, conținând deseori și contradicții între prevederi, fapt ce ducea la o aplicare greoaie și neunitară a lor de către beneficiari – atât autorități publice și instanțe, cât și cetățeni.

Cod Administrativ sau Cod de procedură administrativă?

Accentuăm că problema denumirii oportune a legii în discuție este un demers științific care cu siguranță poate fi soluționat exclusiv de specialiștii în dreptul administrativ. În prezentul articol, analizăm acest aspect doar din rațiuni practice, fără a pretinde să soluționăm problema înaintată. Respectiv, tratăm subiectul deoarece, atunci când vom apela la doctrina și dreptul comparat pentru diverse interpretări, va fi relevant să găsim corect ”echivalentul legislativ” al Codului administrativ al Republicii Moldova.

Pentru început, vom prezenta succint câteva teze ale anumitor experți români în domeniu relevante subiectului (Dragos Dacian-Cosmin, Toadere Ioana, Revista "Curierul Judiciar", Nr. 11/2016, pag.616):

• ”Pentru a putea discuta despre eventuala necesitate a codificării procedurii administrative și a identifica prevederile principale ale unei asemenea proceduri, în primul rând trebuie sa distingem între dreptul administrativ substanțial și dreptul procedurii administrative. În prezent nu există o definiție unitară general acceptată a acestor două noțiuni la nivel european datorită diversității legislative în acest domeniu, dreptul administrativ fiind încă esențialmente expresia emblematica a suveranității naționale a statelor membre. În esență însă distincția între dreptul substanțial si dreptul procedural pe care o regăsim în situația dreptului civil și a dreptului procedural civil, precum și în situația dreptului penal și a dreptului de procedura penală, există în egala măsură și în ceea ce privește dreptul administrativ si dreptul de procedură administrativă”.
• În lumina evoluției actuale a doctrinei și a jurisprudenței europene și naționale, adoptarea unui Cod de procedura administrativă este o sarcină nu doar posibila, ci si necesară. La nivelul UE de asemenea este în discuție un cod de procedură administrativă. Faptul ca în țările europene s-a recurs în mod prioritar la adoptarea unor Coduri de procedură administrativă în fața codurilor administrative denotă faptul ca dreptul substanțial este mai greu de codificat si nu beneficiază de o stabilitate comparabilă. Aceasta nu exclude însă utilitatea codificării dreptului substanțial în societățile democratice”.

Din cele citate, deducem cert că la nivel european se face distincție dintre dreptul substanțial administrativ, care urmează a fi codificat într-un Cod administrativ și dreptul procedural administrativ care ar necesită codificare într-un Cod de procedură administrativă.  

Codul Administrativ al Republicii Moldova

După cum s-a menționat mai sus, primul  proiect de lege înaintat în 2013 avea în mare parte același conținut doar că avea o altă denumire: Cod de procedură administrativă. Acel proiect avea drept scop de bază ”sistematizarea prevederilor de procedură administrativă ...”

Revenind la Nota informativă din 2017 a grupului de deputați, menționăm că grupul de inițiativă a indicat: ”... considerăm oportun ca actul legislativ să fie intitulat Cod administrativ....”

În Parlament a fost propus un amendament privitor la schimbarea denumirii. În propunere era indicat că ”Deși întregul proiect conține practic numai norme de procedură (chiar analizând raportul comisiei sesizate în fond) denumirea proiectului este Codul administrativ și nu Codul de procedură administrativă, astfel proiectul de lege urmează să poarte denumirea corespunzătoare deoarece nu este o lege de drept material ci una de drept procedural”.

Nici Guvernul Republicii Moldova nu a fost de acord cu denumirea. În Avizul la proiectul Codului administrativ al Republicii Moldova se menționează că Titlul proiectului necesită a fi revizuit, întrucât sfera noțiunii de ”Cod administrativ” este mult mai largă decât domeniul sau obiectul preconizat a fi reglementat de prezenta inițiativă legislativă, ale cărei prevederi ţin de procedura administrativă necontencioasă și cea contencioasă, instituții menite să asigure garantarea respectării drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale omului de către autorităţile publice.

Referitor la obiecțiile invocate, Comisia juridică numiri și imunități s-a expus în felul următor: „ proiectul de lege conține atât norme de drept material cât și de drept procedural, iar normele de drept procedural reproduse în cartea III din prezentul proiect de lege vizează procedura de examinare a acțiunilor în contencios administrativ, care înlocuiește legea cu privire la contenciosul administrativ. Prin urmare denumirea proiectului de lege de Cod administrativ corespunde obiectul ei de reglementare, așa cum spre exemplu prevederile Codului contravențional corespunde obiectului său de reglementare, care conține atât norme de drept material și norme de drept procedural”.

În final, legea a fost votată cu denumirea Cod administrativ.

Cu titlu de exemplu și pentru aspect comparativ, menționăm că și în România s-a adoptat un Cod Administrativ care a intrat în vigoare în 2019, însă acesta reprezintă o codificare a dreptului material administrativ. Codul administrativ al Românei a integrat 17 acte normative  care reglementau următoarele domenii: administrația publică locală (funcționarea consiliilor locale, statutul alesului local, etc.), administrația publică centrală (funcționarea Guvernului, ministerelor, etc.), proprietatea publică și privată a statului și unităților administrativ-teritoriale, statutul funcționarilor publici, serviciile publice, etc. În prezent, în România pe masa de discuții se află proiectul Codului de procedura administrativă al României care este asemănător cu Codul Administrativ al Republicii Moldova.

Deci, de regulă, ceea ce avem noi în Republica Moldova în calitate de Cod administrativ vom găsi la nivel european în calitate de coduri de procedură administrativă (Germania- Verwaltungsverfahrensgesetz, Legea privind procedura administrativă), (Estonia - Halduskohtumenetluse seadustik, Codul de procedură administrativă etc.). 

Ce reglementează Codul administrativ al Republica Moldova?

Este deja cunoscut faptul că anume legislația germană a constituit sursa de inspirație pentru autorii Codului Administrativ, iar uneori vom constata preluări mot-a-mot ale textelor de lege germane. 

În special vorbim despre două legi germane: 

• Verwaltungsverfahrensgesetz (Legea privind procedura administrativă);  
• Verwaltungsgerichtsordnung (Codul de procedură administrativă a instanțelor administrative). 

Structura Codului administrativ al Republicii Moldova este următoarea:

Cartea I – Dispoziții generale (noțiuni, principii);
Cartea II – Procedura administrativă (raporturile dintre persoana fizică și autoritatea publică în cadrul procedurii administrative) - preluată în mare parte din Verwaltungsverfahrensgesetz (Legea privind procedura administrativă);
Cartea III – Procedura contenciosului administrativ  – anumite aspecte în special referitoare la executare au fost preluate din Verwaltungsgerichtsordnung (Codul de procedură administrativă a instanțelor administrative);
Cartea IV – Dispoziții finale și tranzitorii.

Art.3 al CA prevede că legislația administrativă are drept scop (1) reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a (2) controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării drepturilor și a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice, ținându-se cont de interesul public și de regulile statului de drept.

Pornind de la prevederile de mai sus am putea reprezenta schematic obiectul de reglementare al Codului administrativ în felul următor:

În final, vrem să accentuăm că CA este o lege întradevar complexă, nu numai prin faptul ca introduce concepte noi, preluate din practica europeană sau legea germană dar și prin construcția acestuia.

În primul rând, ce ține de noțiuni:

Accentuăm că în CA au fost introduse un șir de concepte noi străine (act real, efect în exterior, dreptul discreționar, acțiunea declarativă) pentru interpretarea cărora va trebui să apelăm la  doctrina și practica sistemelor de unde au fost împrumutate. Mai mult ca atât, va trebui să fim atenți și să nu echivalăm anumite concepte introduse prin CA cu noțiuni sau concepte deja existente în țara noastră. De exemplu, în art.14, CA introduce noțiunea de act real. Nu e vorba despre drepturi reale - concept inerent dreptului civil.

Conform doctrinei germane actele reale sunt acele acte ale autorităților administrative care vizează rezultatele faptice, mai degrabă decât consecințele juridice. De exemplu: o autoritate stabilește o subvenție pentru un agent. Actul pentru stabilirea subvenției este un act administrativ, iar însăși plata acesteia este un act real. Astfel, dacă, autoritatea nu va plăti suma stabilită în actul administrativ, reclamantul se va adresa cu o acțiune în realizare (art.206, alin.(1), c), CA) care este prevăzută anume pentru actele reale.

În al doilea rând, referitor la construcția codului:

Sunt frecvente cazurile când soluția pentru o anumită problemă nu se regăsește într-un singur articol, iar uneori răspunsul deplin se va conține în norme care se vor afla chiar și în diferite părți  ale codului (adică cărți, capitole, secțiuni). 

De exemplu: un act administrativ nemotivat poate fi anulat ca fiind ilegal?

Analizând art.118 CA, alin.(3) constatăm că motivarea completă este obligatorie, este parte integrantă a actului administrativ individual și condiționează legalitatea acestuia.

La prima vedere avem un temei cert de anulare. Analizând însă mai departe prevederile codului vom constata că în conformitate cu art.123 CA, alin.(1), b), alin.(2) CA:

(1) O încălcare a prevederilor de formă și procedură, care nu duce la nulitatea actului administrativ individual, este neînsemnată atunci cînd:

b) motivarea necesară se recuperează ulterior de către autoritatea publică;

(2) Acțiunile prevăzute la alin. (1) pot fi recuperate pînă la finalizarea dezbaterilor judiciare în prima instanță.

Astfel, dacă autoritatea va recupera motivarea până la finalizarea dezbaterilor judiciare, actul nu va fi anulat.

Un alt exemplu, în Cartea III- a avem art.209, alin.(2) Dacă informația cu privire la exercitarea căilor de atac nu se conține în actul administrativ individual sau în decizia cu privire la cererea prealabilă ori este indicată incorect, înaintarea acțiunii în contencios administrativ se admite în termen de un an de la comunicarea sau notificarea actului administrativ sau a deciziei cu privire la cererea prealabilă.

Informația, care trebuie obligatoriu indicată este prevăzută în art.124 CA care se conține în Cartea II a CA:

Informația cu privire la exercitarea căilor de atac va conține date privind:

a) calea de atac care urmează să fie înaintată;

b) denumirea și adresa autorității publice sau ale instanței de judecată la care trebuie înaintată calea de atac;

c) termenul pentru exercitarea căii de atac. 

Sau, în conformitate cu art.93 “Sarcina probațiunii”:

1. Fiecare participant probează faptele pe care își întemeiază pretenția
2.  Prin derogare de la prevederile alin. (1), fiecare participant probează faptele atribuite exclusiv sferei sale.
3. Reglementări suplimentare sau derogatorii sînt admisibile doar în baza prevederilor legale.

La art.129 CA avem și derogarea:

(3) În caz de îndoială, autoritatea publică este cea care probează ajungerea actului administrativ individual la destinatar, precum și data/ora ajungerii lui.

Pornind de la complexitatea reglementării, pentru a interpreta corect prevederile CA trebuie în primul rând să înțelegem premisele apariției acestuia, obiectul lui de reglementare, structura și de asemenea să ținem cont de faptul că acesta este inspirat din sistemul juridic german care este unul bazat pe pandecte, caracterizat printr-un limbaj tehnicist, sofisticat cu un nivel înalt de abstractizare dedicat în special profesioniștilor (https://administrare.info/drept/12623-principale-sisteme-ale-dreptului-continental-sistemul-instituţional-sistemul-bazat-pe-pandecte).

***

Pentru a ușura din sarcina interpretării CA vă propunem mai jos o listă de surse pe diverse aspecte din noul cod:

1. Opinie consultativă CSJ nr.104 cu privire la unele chestiuni ce țin de intrarea în vigoare a Codului administrative, http://jurisprudenta.csj.md/search_rec_csj.php?id=161
2. Codul administrativ – factor de consolidare a accesului la justiția administrativă în Republica Moldova. Legea și viața. Nr.8, 2019, https://ibn.idsi.md/ro/vizualizare_articol/83498
3. Contestarea în instanta de judecată a actelor SFS începand cu 1 aprilie 2019, https://monitorul.fisc.md/legal_assistance/contestarea-in-instanta-de-judecata-a-actelor-sfs-incepand-cu-1-aprilie-2019.html
4. Tipurile de acțiuni în contenciosul administrativ, https://www.bizlaw.md/tipurile-de-actiuni-in-contenciosul-administrativ
5. Recursul în procedura administrativă. De cînd începe curgerea termenului de atac, https://www.bizlaw.md/recursul-in-procedura-administrativa-de-cand-incepe-curgerea-termenului-de-atacare-cu-recurs
6. Procedura prealabilă în contenciosul administrativ, https://www.bizlaw.md/procedura-prealabila-in-contenciosul-administrativ
7. Incertitudinea unor prevederi din Codul Administrativ al Republicii Moldova,http://www.akademos.asm.md/files/pp59-68.pdf
8. Reformarea instituției judecătorului în contextul adoptării noului Cod Administrativ,https://www.lidmoldova.org/ro/news/reformarea-institutiei-judecatorului-contextul-adoptarii-noului-cod administrativ?fbclid=IwAR35iEX98CPpPF9geenf5I1Nt_jo10spUOyqUUHe5asuwUMidmQwyuDKjeY
9. Excepții relative de procedura civilă și administrativă - între textul legii versus jurisprudență, https://juridicemoldova.md/8157/exceptii-relative-de-procedura-civila-si-administrativa-intre-textul-legii-versus-jurisprudenta.html