Autori: av. Oleg Efrim, Managing Partener Casa de avocatură ”Efrim, Roșca și Asociații”
             
Ina Jimbei, doctor în drept, avocat Casa de avocatură ”Efrim, Roșca și Asociații”

Codul administrativ a introdus noi reguli privind suspendarea actelor administrative:

  • Suspendarea de drept a actului administrativ prin depunerea unei cereri de suspendare;
  • Competența autorității publice de a suspenda actul administrativ în cadrul procedurii prealabile;
  • Posibilitatea solicitării suspendării actului înainte de depunerea acțiunii în instanța de judecată.

Introducerea acestor norme au la bază ideea de protecție provizorie a cetățeanului care riscă să fie prejudiciat iremediabil de actul unei autorități publice precum și un șir de recomandări și practici internaționale.

Cu siguranță introducerea acestora în Codul administrativ este binevenită. În același timp, accentuăm asupra faptului că există anumite autorități publice, activitatea cărora ține de supravegherea unor domenii foarte sensibile unde există un interes public sporit, ca de exemplu cel bancar sau financiar nebancar. Pentru aceste autorități legiuitorul stabilește reguli speciale de suspendare a actelor administrative.

În prezentul articol ne vom axa în special pe actele administrative individuale ale Băncii Naționale a Moldovei și Comisiei Naționale a Pieței Financiare, în calitate de autorități cu un domeniu sensibil de supraveghere și reglementare. În cazul acestor instituții, legile care reglementează activitatea lor prevăd reguli și condiții specifice de suspendare a actelor administrative.[1]

În practică nu putem constata o tendință clară privind soluționarea conflictului dintre normele ce țin de suspendarea actelor administrative din Codul Administrativ și din legile speciale. Unii judecători acordă prioritate normelor din Codul Administrativ, indicând argumente controversate precum că acestea ar acorda o protecție provizorie mai sporită justițiabilului, iar aplicarea normelor speciale ar încălca Recomandările Comitetului de Miniștri ale Consiliului Europei. Unii acordă prioritate normelor speciale, iar în unele cazuri judecătorii fac trimitere la ambele legi însă fără a soluționa conflictul dintre acestea. 

În special, conflictul se referă la trei aspecte:

  • Suspendarea de drept a actului administrativ odată cu depunerea cererii de suspendare (art.171, alin.(4) CA);
  • Solicitarea suspendării actului până la înaintarea acțiunii în contencios administrativ de către instanța de judecată(art.214, alin.(1) CA);
  • Condițiile pentru aplicarea suspendării (în CA sunt prevăzute 2 condiții alternative, în legile speciale trei condiții care trebuie întrunite cumulativ).

Ca și chestiune de principiu, menționăm că, în cazul actelor BNM și CNPF nu se aplică prevederile enunțate mai sus din Codul Administrativ, fiind aplicabile prevederile din legile speciale.

În primul rând, Legea 192/1998 privind Comisia Națională a Pieței Financiare și Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la BNM care prevăd un mod special de suspendare a actelor administrative a CNPF, sunt legi speciale și de același nivel, în raport cu Codul administrativ. Potrivit prevederilor art.5 din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, care rezolvă situația de conflict între normele generale și cele speciale,  în caz de divergenţă între o normă generală şi o normă specială, care se conţin în acte normative de acelaşi nivel, se aplică norma specială, chiar dacă legea specială este mai veche. Acest principiu legislativ este reiterat și în Hotărârea Curții Constituționale nr.20/2019 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din art.214 alin.(8) din Codul administrativ și a art.111 alin.4 din Legea nr.548/1995 Cu privire la Banca Națională a Moldovei, în care Înalta Curte a statuat în p.30: ”Interpreții legilor, inclusiv judecătorii de drept comun, trebuie să aplice regulile lex superior, lex specialis și lex posterior, în ordinea menționată”.

Legile speciale care reglementează activitatea BNM și a CNPF conțin prevederi exacte referitor la modul în care pot fi suspendate actele administrative emise de aceste autorități. 

Potrivit art.11/1, alin.(2) - (5) al Legii nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la BNM suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi cerută în instanţa de contencios administrativ numai după contestarea acestor acte la Comitetul executiv al Băncii Naţionale, în termen de 30 de zile de la data adoptării hotărîrii Comitetului executiv pe marginea cererii prealabile privind aceste acte sau de la data expirării termenului pentru soluţionarea cererii prealabile. 

Suspendarea executării actelor Băncii Naţionale poate fi dispusă de instanţa de judecată numai la cererea reclamantului, depusă concomitent cu înaintarea acţiunii, şi doar în cazul în care sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii (în cele ce urmează, numite ”3 condiții”):

a) motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii sunt pertinente şi bine întemeiate şi este un caz prima facie împotriva legalităţii actului contestat;

b) reclamantul prezintă argumente care au o bază factologică precum că circumstanţele litigiului reclamă dispunerea urgentă a suspendării executării actului administrativ contestat pentru a evita prejudicierea gravă şi ireparabilă a intereselor reclamantului;

c) prejudiciul care ar putea fi cauzat reclamantului depăşeşte interesul public urmărit prin emiterea actului administrativ contestat.

Sarcina probaţiunii întrunirii celor trei condiţii revine reclamantului. Până la proba contrarie se prezumă existenţa unui interes public în executarea imediată şi neîntreruptă a actelor Băncii Naţionale.

Reglementări identice doar că cu referire la actele CNPF găsim în art.23, alin.(1) - (5) din Legea nr.192 din 12.11.1998 privind Comisia Națională a Pieței Financiare.

Deducem că, atunci când se contestă actele administrative ale BNM sau CNPF, depunerea cererii de suspendare nu duce la suspendarea de drept a actelor administrative individuale emise de acestea, de asemenea nu este posibilă solicitarea suspendării actului administrativ până la înaintarea unei acțiuni în contencios administrativ. Pentru suspendarea actelor BNM și CNPF este necesar să fie întrunite cumulativ cele trei condiții,  sarcina probei aparținând celui care solicită suspendarea.

Pentru a nu exista nici un dubiu, urmează să trecem testul art. 2 din Codul administrativ, care prevede situațiile în care se admite  aplicarea normelor speciale derogatorii în domeniile specifice de activitate administrativă și anume: (1) dacă această reglementare este absolut necesară și (2) nu contravine principiilor Codului Administrativ.

În situațiile analizate, legea specială este absolut necesară și nu contravine principiilor Codului administrativ.

Norma este absolut necesară

Stabilirea unui regim special de suspendare a actelor administrative ale instituțiilor de natura BMM și CNPF este imperios. Acestea au funcții de supraveghere în domenii extrem de importante și sensibile, chemate să asigure integritatea și stabilitatea sistemului bancar și respectiv financiar nebancar. 

Obiectivul fundamental al BNM este asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor. Fără prejudicierea obiectivului său fundamental, Banca Naţională promovează şi menţine un sistem financiar bazat pe principiile pieţei şi sprijină politica economică generală a statului (art.4 Legea nr.548 din 21 iulie 1995 cu privire la BNM). Supravegherea bancară este unul dintre pilonii sistemului bancar care are menirea de a menține stabilitatea financiară, de a asigura integritatea, eficiența și buna funcționare a activității băncilor.

CNPF este o autoritate de supraveghere, care are ca obiectiv asigurarea stabilității, transparenţei, siguranţei şi eficienţei sectorului financiar nebancar, prevenirea riscurilor sistemice şi manipulării pe piaţa financiară nebancară, protejarea drepturilor participanţilor la piaţa financiară nebancară (art.3 Legea nr.192/1998). 

În cadrul procedurilor de supraveghere, autoritățile menționate au nevoie de instrumente eficiente pentru a interveni în vederea prevenirii sau  rezolvării situațiilor în dificultate, într-o manieră care să minimizeze impactul negativ asupra sistemului financiar și implicit, asupra economiei. Oferirea posibilității de suspendare de drept a actelor emise de BNM și CNPF este în stare să obstaculeze executarea prerogativei de a garanta securitatea financiară a statului. Intenția legiuitorului de a reglementa o procedură specială de suspendare a actelor BNM și CNPF este certă și pornește de la misiunea și obiectivele de bază ale acestor autorități. 

Nu contravine principiilor Codului administrativ

Principiile comune și principiile procedurii contenciosului administrativ sunt prevăzute la art. 21-27, 36-43 Cod Administrativ. Nici unul din aceste principii nu sunt încălcate prin stabilirea prevederilor speciale de suspendare a actelor BNM și CNPF. 

Cineva poate obiecta că prin aceste reguli se aduce atingere principiului accesului liber la justiție. Acest  aspect a fost examinat de Curtea Constituțională, care s-a pronunțat prin Hotărârea nr.20/2019 (pct. 48-50):

 „ ..din perspectiva art.20 din Constituție și a articolului 6 din Convenția Europeană a Drepturilor omului, dreptul fundamental pe care îl au persoanele este un drept la (i) „judecarea cauzei în mod echitabil şi public”, (ii) „în termen rezonabil” şi (iii) de către o instanţă care este „independentă”, „imparţială” şi „instituită de lege”. Aceste condiții nu impun instituirea unei proceduri de suspendare a actelor Băncii Naționale a Moldovei. […]. Dreptul la un proces echitabil poate exista, opera sau funcționa fără instituția suspendării. Așadar, caracterul absolutist […] cu referire la existența unui drept de a cere suspendarea unor acte administrative, prin prisma art. 20 din Constituție, nu este îndreptățit. Pentru a se putea susține încălcarea articolului 20 din Constituție în fața Curții Constituționale, trebuie să se constate afectarea caracterul echitabil general al procedurilor, prin existența unor norme legale, un criteriu fundamental pe care autorii sesizării trebuiau să-l demonstreze.

De asemenea, menționăm că, prevederile privind regimul special de suspendare a actelor BNM și CNPF sunt în consonanță cu reglementările Uniunii Europene în domeniul supravegherii exercitat de autoritățile centrale bancare și financiar nebancare. 

Astfel, p.90 din Directiva 2014/59/UE din 15.05.2014 a Parlamentului European și a Consiliului de instituire a unui cadru pentru redresarea și rezoluția instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, prevede următoarele:

’’[90] Ținând cont de faptul că prezenta Directivă are drept obiect tratarea unor situații de extremă urgență și că suspendarea oricărei decizii a autorității de rezoluție ar putea afecta continuitatea funcțiilor critice, este necesar să se prevadă că introducerea unei căi de atac nu ar trebui să aibă drept rezultat suspendarea automată a efectelor deciziei contestate, iar decizia autorității de rezoluție ar trebui să aibă imediat titlu executoriu, cu prezumția că suspendarea ar fi contrară interesului public”.

Potrivit art.60, alin.4 din Regulamentului (UE) nr. 1094/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității europene de supraveghere (Autoritatea europeană de asigurări și pensii ocupaționale), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/79/CE a Comisiei, contestațiile împotriva deciziilor Autorității europene de supraveghere în domeniul asigurărilor nu are efect suspensiv, și doar  în cazul în care consideră că circumstanțele o cer Comisia de apel poate să suspende aplicarea deciziei contestate.

Menționăm aici că, în temeiul art.249 din Acordului de asociere RM-UE, Republica Moldova și-a asumat angajamentul apropierii treptate a legislației existente și viitoare de standardele internaționale privind cele mai bune practici enumerate la art.243 alin.(3) din acord, precum și la   reglementările Uniunii Europene, menționate în anexa XXVIII-A a acordului. Art.  243 din Acordul de asociere, stabilește, printre altele că ”Fiecare parte face tot posibilul pentru a garanta implementarea și aplicarea pe teritoriul ei a standardelor convenite la nivel internațional privind reglementarea și supravegherea sectorului de servicii financiare și pentru combaterea fraudei și evaziunii fiscale. Aceste standarde convenite la nivel internațional sunt, printre altele, Principiile de bază pentru supravegherea eficientă a sectorului bancar ale Comitetului de la Basel, Principiile de bază în asigurări ale Asociației internaționale a organismelor de supraveghere a asigurărilor...”.

Ținând cont de cele invocate mai sus conchidem că procedura  privind  suspendare  actelor cu caracter individual emise de BNM și CNPF se aplică cu respectarea cerințelor prevăzute de legile speciale și nu în ordinea prevăzută de Codul administrativ.

[1] În aceste situații nu se înclud cazurile prevăzute la alin.(8) art.214 CA, acest aliniat se referă la actele BNM care în general nu pot fi suspendate.